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Investimenti pubblici nell'industria culturale: la devoluzione e il calo del sostegno statale

Con il XIII Rapporto dell'Istituto di Economia dei Media della Fondazione Rosselli, una guida al complesso (non-)sistema del sostegno statale alla 'Cultura'.

» Cronaca Cinema Laura Croce - 14/02/2011

Tra i tagli al Fondo Unico per lo Spettacolo (FUS), distribuito dal ministero per i Beni e le attività culturali ai vari operatori della lirica, del cinema, dello spettacolo itinerante e dal vivo, il controverso rinnovo delle misure fiscali a favore della settima arte, l'abolizione dell'Ente teatrale italiano e i tanti altri interventi del Governo che si sono guadagnati i titoli dei giornali negli ultimi mesi, i dibattiti sul sostegno statale al settore genericamente identificabile come 'Cultura' si sono moltiplicati in maniera esponenziale, diventando prassi quasi quotidiana.

Tra gli slogan e la retorica proveniente da tutte le parti in causa, il compito più arduo è identificare dei parametri sui quali basare il dibattito. Il tredicesimo Rapporto dell'Istituto di Economia dei Media, che fa capo alla Fondazione Rosselli (IEM), incentrato sul tema degli 'Investimenti pubblici nell'industria culturale e delle telecomunicazioni (TLC)', non poteva giungere in un momento più opportuno. Punto di riferimento per tutti gli operatori del settore, l'analisi operata dallo IEM è particolarmente attuale e significativa perché cerca di dare coerenza e uniformità a quella che, per ora, si presenta come una realtà sfuggente, ossia l'indeterminato mondo dei media, e in particolare di quelli sostenuti tramite l'intervento delle istituzioni centrali e locali.

Cosa vuol dire sostegno pubblico alla Cultura? Per prima cosa, il rapporto fa una distinzione di campo, comprendendo sotto questa dicitura non solo le categorie destinatarie del FUS, ma anche il mondo delle TLC (da non dimenticare la necessità dell'impegno dello Stato nella diffusione di Internet e della banda larga) e della televisione. Certo, si tratta di un 'perimetro' che lo stesso rapporto definisce "sui generis" rispetto a quelli usati tradizionalmente, ma che risponde all'esigenza di pervenire a una definizione di cultura come "punto di intersezione di diversi settori che si trovano all'interno di una stessa filiera, fortemente interconnessi, dalla creazione a monte alla distribuzione a valle".

Come si può, in pratica, parlare di cinema senza prendere in considerazione la tv, che oltre a costituire un approdo imprescindibile per i film, spesso interviene anche nella fase produttiva, con i due principali operatori (Rai e Mediaset) impegnati anche nella realizzazione e distribuzione delle pellicole con 01 e Mediaset? Come si può parlare di editoria senza tener conto delle difficoltà nella raccolta pubblicitaria fagocitata dal piccolo schermo e delle sfide poste da Internet? E come si può parlare di lirica e teatro, ora che grazie alla diffusione del digitale gli spettacoli possono essere trasmessi in diretta nelle sale cinematografiche di tutto il Paese?

Il mondo dei media si evolve rapidamente, e procedendo verso le frontiere della digitalizzazione e della banda larga porta con sé non solo nuovi ordini di problemi, ma anche vecchi nodi irrisolti che sarà difficile districare a meno che non si cominci ad affrontarli nell'ottica di un 'sistema cultura' più ampio e complesso di come rappresentato nella frammentaria normativa italiana e nel meccanismo dei fondi pubblici. Come fa notare il rapporto IEM, basta pensare all'esempio della fiction: tipologia di prodotto indubbiamente culturale che negli ultimi anni si è imposta con forza nel nostro panorama mediatico come se non più di tanti lungometraggi cinematografici, senza però essere ricompresa nel FUS e senza ricadere sotto la competenza di alcun ministero. 

Certo, è innegabile la difficoltà di reperire dati completi ed esaustivi riguardo a un soggetto così complesso e non cristallizzato. Come ha messo in luce Carla Bodo, vicepresidente dell'associazione Economia della Cultura, in Italia si fanno spesso comparazioni con altri Paesi europei che non sono propriamente esatte, poiché "non tengono in considerazione l'intera spesa pubblica effettuata dai diversi livelli di Governo. Non si possono mettere a confronto direttamente il Mibac italiano e quello della Germania, dove un ruolo fondamentale è giocato dai vari Länder". Anche nel nostro ordinamento, però, gli enti locali risultano sempre più attivi nel sostegno alla cultura, ma il loro esborso non viene quantificato in maniera organica insieme a quello riconducibile al FUS e altre forme di finanziamento statale. Per completare il quadro degli investimenti pubblici nel settore, il rapporto IEM è dovuto ricorrere ai CPT, i conti pubblici territoriali, strumento del ministero dell'Economia, che permette di registrare i flussi di spesa e di entrata di tutti i soggetti operanti sui vari territori regionali, sia appartenenti all'amministrazione pubblica, sia agli organismi a essa collegati come le municipalizzate.

Si tratta di bilanci consolidati che riguardano attività che spesso non rientrano nel campo della cultura, nemmeno in senso più ampio - come le attività sportive e ricreative - e che quindi necessitano di un ulteriore affinamento. Da qui, tuttavia, è possibile ricavare l'ammontare più o meno preciso dell'investimento pubblico nella cultura (è da notare la scelta strategica di definirlo un 'investimento') e individuarne il trend.

Il primo dato su cui si sofferma il rapporto è la spesa del Settore Pubblico Allargato, che nell'ultimo anno di rilevazione dei CPT , il 2008, è stata di circa 10 miliardi e mezzo di euro, cioè l'1,03 per cento delle uscite pubbliche totali. Una proporzione in netto calo rispetto agli anni precedenti, e addirittura dimezzata in confronto al 2000, anno in cui la cultura assorbiva il 2,10 per cento delle somme versate dai vari livelli di Governo. La situazione non sembra destinata a migliorare. Secondo le stime del rapporto, la perdita di incidenza sulla spesa pubblica complessiva rappresenta una tendenza persistente, per cui, se nel 2009 gli investimenti nella sola industria culturale e delle telecomunicazioni (escludendo le attività sportive e ricreative) valevano poco meno di 3 miliardi di euro, i tagli del 2010-2011 diminuiranno ulteriormente le risorse del settore e il suo peso nelle politiche pubbliche.

Scendendo più nel dettaglio, i 2 miliardi e 932 milioni che nel 2009 hanno raggiunto il settore della cultura e delle TLC sono stati destinati in primo luogo alla tv, tramite il canone radiotelevisivo: una delle imposte meno amate, che nel solo anno preso in considerazione ha assorbito più di un miliardo e mezzo di euro. Seguono il cinema e lo spettacolo dal vivo (più tutte le altre categorie ricomprese nel FUS) con 629 milioni, destinati a ridursi ad appena 400 per il 2011. Anche il contributo all'editoria sarà praticamente dimezzato dai tagli ai rimborsi per le tariffe postali. In coda a tutti la banda larga, per il cui sviluppo infrastrutturale, nel 2009, sono stati spesi 77 milioni di euro.

Tra le caratteristiche degne di nota riguardo la composizione dell'investimento pubblico, vale la pena sottolineare l'estrema frammentazione dei soggetti beneficiari, che vanno da realtà 'mastodontiche' quale la Rai, alle 'corpose' fondazioni liriche, per finire con la miriade di privati operanti nel settore del teatro e del cinema. Spicca inoltre la prevalenza del contributo diretto rispetto a quello indiretto - come appunto il tax credit e il tax shelter - e soprattutto rispetto ai finanziamenti rivolti a progetti, piuttosto che al funzionamento di realtà già attive.

Entrando nel merito dei vari media presi in considerazione, per quanto riguarda la radiotelevisione non conta solo il contributo erogato al servizio pubblico ma anche quello per le tv locali (cresciuto molto fino al 2008 a causa della conversione al digitale terrestre, ma in via di declino sin dal 2009) e per le radio locali, che non ha subito rilevanti variazioni nel tempo, assestandosi a meno di un quarto rispetto a quello destinato al piccolo schermo. 

Sull'editoria, come già detto, pesano le ridotte agevolazioni in merito a tariffe postali (i rimborsi sono passati in 7 anni da più di 300 a 50 milioni di euro), credito alle imprese e interessi sui finanziamenti per lo sviluppo e per i mutui. In cifre, e considerando anche i prezzi agevolati praticati dalle Poste al settore, il rapporto quantifica il sostegno pubblico in circa 400 milioni di euro (piuttosto che nei 183 milioni fissati dal Bilancio di previsione dello Stato), puntualizzando  però che questa spesa ha subito nell'ultimo anno "un taglio piuttosto drastico di circa il 50 per cento", cominciando a trascinare la stampa nella situazione estremamente critica denunciata oggi dagli operatori della cultura e dell'informazione.

Non è un mistero, invece, l'abbattimento del FUS, ormai dimezzato rispetto al 2008, così come non lo è la sua ripartizione, fissata per legge, che ne assegna circa il 50 per cento alle Fondazioni lirico sinfoniche, il 18 per cento al cinema e il 16 per cento agli spettacoli di prosa. Più interessante, invece, è notare come il sostegno destinato alla settima arte (uno dei settori più attivi nelle recenti proteste contro i tagli del Governo) sia sceso negli ultimi 10 anni da una cifra intorno ai 200 milioni di euro (tra fondi Fus ed extra-Fus) a 116 milioni, compensati parzialmente - ma non totalmente - dagli incentivi di tipo fiscale e dal crescente impegno finanziario delle regioni, stimato dal rapporto in  8 milioni sui 15 stanziati complessivamente per i vari tipi di produzioni audiovisive, cioè  il triplo rispetto al 2007. Situazione simile per quanto riguarda lo spettacolo dal vivo, che tra lirica e prosa ha visto diminuire le risorse del FUS da 400 a 326 milioni in 10 anni, anche se proporzionalmente l'incidenza dei tagli si è fatta sentire in misura ben maggiore sulla seconda categoria di rappresentazioni teatrali.  

In generale, uno dei risultati più eclatanti del rapporto IEM sugli investimenti nell'industria culturale è il loro progressivo spostamento dal livello centrale a quello locale. "Nel 2000 - spiega la ricerca - la spesa pubblica erogata dallo Stato, prevalentemente dal Mibac, rappresentava il 47 per cento di quella totale nel Settore Pubblico Allargato. Nel 2007 tale peso si è ridotto al 35,7 per cento, pari al peso finanziario dei Comuni, mentre è aumentato l'intervento di Regioni (12,3 per cento), delle Provincie e delle Città metropolitane (5,2 per cento)". Un quadro forse in linea con le attuali pressioni al decentramento, ma che già suscita più di una preoccupazione.

L'esempio del cinema  è forse tra i più calzanti. Se negli ultimi anni l'onda dei finanziamenti regionali è stata alimentata dalla creazione e dal potenziamento di organismi locali come le Film Commission, e se in alcune realtà come il Lazio - dove la produzione audiovisiva costituisce un segmento vitale dell'economia - si continuano a produrre norme e forme di sostegno dedicate alla settima arte (recente è la proposta di 'Legge sul Cinema' della giunta Polverini, che prevede la creazione di un Ente regionale per il cinema e l'audiovisivo e di un fondo unico regionale per lo spettacolo), in alcuni contesti c'è anche chi comincia a cantare fuori dal coro.

L'Apulia Film Commission, dopo essersi imposta in pochi anni sul panorama nazionale per il suo attivismo e la capacità di attirare produzioni di rilievo in Puglia, ha cominciato di recente a lanciare un allarme. "L'argomento secondo cui il sostegno statale deve lasciare il posto al rafforzamento del mercato è in realtà fortemente ideologico - ha affermato Silvio Maselli, direttore della Film Commission, in occasione della presentazione de rapporto IEM - Si può parlare di mercato quando esistono produttori puri, indipendenti. In Italia c'è solo una forbice che si sta divaricando sempre più tra questo tipo di produzioni e quelle realizzate dai due grandi player del mercato facenti capo a due broadcaster, di cui uno integrato verticalmente che produce e compra le case di produzione, distribuisce nelle proprie sale e, naturalmente, ha a disposizione il pubblico più ampio della televisione. Il sostegno delle Regioni ha cercato di sopperire a questa mancanza di liberalizzazione, ma con la riduzione dei trasferimenti da parte dello Stato anche i fondi locali per la cultura rischiano di essere dirottati verso altri settori".